主题：改革攻坚取得新突破――2005年经济体制改革进展综述

国家发展改革委经济体制综合改革司 
二〇〇六年二月

党中央、国务院高度重视改革工作，把2005年作为改革攻坚的关键一年，并于年初作了总体部署。一年来，我国改革攻坚取得新的进展，特别是一些多年酝酿的重点领域和关键环节的改革有所突破，主要是：农村综合改革试点取得重大进展，国有经济战略性调整取得明显成效，非公有制经济发展的体制和政策环境进一步改善，国有资产和金融监管体制不断完善，人民币汇率形成机制改革顺利实施，上市公司股权分置改革进展平稳，国有独资商业银行股份制改革迈出重要步伐，行政管理体制改革力度显著增强。改革在各领域的有序展开，有力地促进了经济平稳较快发展与社会和谐进步。


一、改革攻坚全面推进、亮点突出

围绕解决经济社会发展中的突出矛盾和深层次问题，消除制约生产力发展的体制障碍，各项改革不失时机地向前推进；同时，一些重要领域和关键环节的改革取得突破，成为2005年改革攻坚的亮点。

1、农村税费改革进入新阶段，这是2005年改革的第一个亮点。国务院发布《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》，全国免征农业税的省份从上年的8个扩大到28个，其他3个省份的国家级贫困县也免征农业税，全年减轻农民负担约220亿元；年底，全国人大常委会通过了关于废止农业税条例的决定，农业税被正式取消；以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点，已在29个省份展开。

与此同时，粮食流通体制改革继续深化，直补资金从上年的116亿元增加到132亿元，解决“老人、老账、老粮”问题取得明显成效，国有粮食企业产权制度改革力度加大。棉花流通体制改革特别是棉花质量检验体制改革试点取得积极进展。农垦体制改革迈出新步伐，17个整体转制为企业集团的垦区实行了公司制改造，7个垦区承担的办社会职能已全部移交给地方政府。按照“改造与新建并举，以新建为主”的思路，基层供销合作社改革力度加大，农村各类专业经济合作组织发展迅速。继河北、辽宁、江苏、福建、山东、湖北、湖南、重庆、四川等地之后，陕西、广西两地出台了以建立城乡统一户口登记制度为主要内容的改革措施，户籍制度改革进展平稳。国务院发布《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，推进兽医行政管理、执法监督和技术支持三类工作机构分开，强化肉食品卫生质量监督管理。

2、所有制结构继续完善。国有经济战略性调整的总体思路基本形成，9组18家中央企业实现重组，国务院国资委直接监管的中央企业已由最初的196家减至169家。大型国有企业股份制改革步伐加快，神华能源等6家企业在境内外上市，其中神华集团、中远集团实现主营业务整体在香港上市。目前，全国50%以上的国有及国有控股大型骨干企业已改制为多元持股的公司制企业。宝钢集团等11家国有独资公司建立健全董事会的试点进展顺利。第2批74家中央企业开始分离办社会职能，1600多个机构和近14万职工实现分离。启动东北地区部分城市和地区厂办大集体改革试点。国务院通过《全国国有企业关闭破产四年总体规划》，部署国有企业政策性关闭破产工作。国有资产监管法规体系不断健全，出台《企业国有产权向管理层转让暂行规定》等规章。国有企业负责人经营业绩考核制度全面推行。83％以上的市（地）组建了国有资产监管机构。此外，修订发布《公司法》，进一步完善公司法人制度。

垄断行业改革在多方面迈出新步伐，成为2005年改革的第二个亮点。在电力领域，东北、华东、南方区域电力市场试点取得积极进展，大用户直接购电试点开始实施，《电力监管条例》颁布施行。在信息产业领域，国务院批准了《邮政体制改革方案》，邮政政企分开和监管机构组建等改革工作稳步推进。在铁路领域，实行铁路局（公司）直接管理站段体制；除个别地区外，全国铁路基本完成分离办社会职能工作。在交通领域，国家出台实施《农村公路管理养护体制改革方案》。在烟草领域，出台进一步理顺烟草行业资产管理体制、深化烟草企业改革的意见。在市政公用事业领域，全国263个企业和项目签署了特许经营协议，投资多元化和经营市场化格局基本形成。

2005年改革的第三个亮点是，非公有制经济发展的政策和体制环境进一步改善。国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》。各有关部门在放宽市场准入、加大财税金融支持、完善社会服务、改进政府监管等方面制定了具体措施，非公有资本进入民航、铁路、文化、出版和金融等重要领域的政策限制实现重要突破，非公有制经济发展的服务体系和信用担保体系建设步伐加快。据不完全统计，目前全国31个省区市已累计出台促进非公有制经济发展的法规、政策性文件200多件。在各项政策的推动下，非公有制经济呈现出生产和出口快速增长、效益稳步提高的良好态势。

3、金融体制改革力度加大。2005年，金融改革在各项改革中亮点最多：一是银行业改革迈出重要步伐。继2003年选择中国银行、建设银行进行国有商业银行股份制改革试点后，2005年又启动了工商银行股份制改革。目前，中国银行、建设银行、工商银行和交通银行改革取得重要进展，财务状况明显改善，公司治理改革和内控机制建设进程加快，其中交通银行和建设银行已相继成功在香港上市，工商银行已完成财务重组和股份公司设立。自2003年6月启动的深化农村信用社改革试点已经扩大到全国30个省份（西藏没有农村信用社），全国省级管理机构基本组建完成，至10月末，全国共组建银行类机构57家（其中：农村商业银行11家、农村合作银行46家），组建以县（市）为单位统一法人机构325家，全国农村信用社（含农村合作银行、农村商业银行）不良贷款率比2002年末下降21.4个百分点，农业贷款占其贷款总额的47%，占全部金融机构农业贷款的85%，在支持和服务“三农”中发挥了主力军作用。此外，城市商业银行综合治理和重组改造工作稳步进行。

二是人民币汇率形成机制改革顺利实施。按照主动性、可控性和渐进性的原则，自2005年7月21日起开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，在国内外引起积极反应。人民币汇率形成机制改革后，一系列配套措施相继出台：加快发展外汇市场，为市场主体提供交易避险工具；扩大银行间即期外汇市场非美元货币对人民币交易价的浮动幅度，同时允许银行自行制定非美元货币对人民币价格；提高境内机构保留经常项目外汇收入限额和居民个人因私购汇指导性限额。

三是上市公司股权分置改革启动且进展平稳。按照“试点先行、协调推进、妥善解决”的步骤和“统一组织、分散决策”的思路，启动上市公司股权分置改革试点。国务院有关部门联合发布《关于上市公司股权分置改革的指导意见》及配套文件，规范上市公司股权分置改革。至年末，共有16批上市公司完成这项改革或进入改革程序。

四是金融市场制度创新步伐加快。金融业综合经营取得突破，工商银行与长江航运集团共同成立债转股公司，并直接持股45%。发展壮大机构投资者队伍，商业银行设立基金管理公司试点启动，保险资金直接进入股票市场，第1批企业年金管理人资格认定工作完成，新增QFII机构3家、新增外汇投资额度60亿美元。中国证券投资者保护基金有限公司设立，加大保护投资者合法权益的力度。积极推动金融产品创新，推出商业银行次级债券等产品，大力发展货币市场基金和债券型基金，稳步推进人民币、外汇衍生产品发展，扩大远期结售汇业务试点，推动资产证券化业务试点。修改发布新的《证券法》。国务院转发《关于提高上市公司质量意见》，着力解决影响上市公司质量的突出体制问题。

与此同时，证券公司综合治理取得进展，国有保险公司股份制、集团化改革成果进一步巩固。下调金融机构在人民银行的超额准备金存款利率，放开金融机构同业存款利率，利率市场化稳步推进。金融监管体制继续完善，国家首次发布《金融稳定报告》，主要商业银行已经全面推行贷款质量五级分类制度，反洗钱跨部门工作协调机制建立。人民银行上海总部成立，强化了央行在公开市场操作、金融市场运行调节等方面的职能。

4、财税投资价格改革稳步进行。在财税体制方面：实施政府收支分类改革模拟试点，组织中央部门推进财政资金绩效考评试点；国库集中收付制度已基本覆盖全部中央部门单位和大部分省级财政；通过以奖代补方式建立缓解县乡财政困难的激励约束机制；修订《个人所得税法》，加快建立综合和分类相结合的个人所得税制，将工资、薪金所得的费用扣除额由原来每月800元提高到1600元；完善出口退税负担机制，将超基数部分中央与地方负担比例由75：25调整为92.5：7.5；继续推进东北地区增值税转型改革试点；调整住房转让的营业税和契税，加大对房地产市场投机炒作的调控力度；调整资源税和资本市场税收政策，促进资源节约和资本市场健康发展。在投资体制改革方面：核准制和备案制全面实施；出台预算内投资、国债投资和主权外债等政府投资管理办法；启动中央预算内投资项目“代建制”试点；咨询评估领域开始引入竞争机制。在价格体制改革方面：煤电价格联动机制初步建立；在东北地区开展两部制上网电价改革试点；对部分高能耗行业实行差别电价政策；水资源价格改革力度加大；一些地区进行了阶梯式水价试点；有关部门提出完善石油定价机制综合配套改革方案；天然气出厂价格形成机制改革方案出台。

5、现代市场体系进一步发展与规范。在商品市场方面：国务院发布《关于促进流通业发展的若干意见》，有关部门开展流通体制改革试点，加快推进内外贸一体化和贸工农一体化；连锁经营、特许经营、现代物流、电子商务等现代流通方式进一步发展；颁布实施《直销管理条例》和《禁止传销条例》。在土地市场方面：经营性用地“招拍挂”出让制度继续完善；国有土地协议出让行为逐步规范；在部分地区开展了工业用地“招拍挂”出让的尝试；以完善二轮土地延包、加强土地流转合同管理、开展承包纠纷仲裁试点为重点进一步完善农村土地制度。在劳动力市场方面：有关部门废止了专门针对农民工的流动就业凭证管理制度，着手开展建设城乡一体化劳动力市场的试点。在社会信用体系建设方面：企业信用分类监管改革成果初步显现，深圳开展对外贸易信用体系建设试点。在整顿和规范市场经济秩序方面：加大清理地区封锁规定的力度，纠正各地设置行政壁垒、分割市场、妨碍公平竞争的做法；食品副食品、药品和医疗器械、农业生产资料、价格等专项整治以及保护知识产权等专项行动取得积极成效；农业、文化、卫生、城管等领域综合行政执法工作全面铺开。

6、社会事业改革有序展开。科技领域：6个部门所属的公益类科研院所改革通过阶段性验收；先后2批转制的376家开发类科研机构制度建设深入展开，总体发展势头良好。教育领域：以县为主的农村义务教育管理体制基本建立，以政府投入为主的农村义务教育经费保障机制得到巩固；围绕调整结构和提高质量，高等教育改革不断深入；国务院发布《关于大力发展职业教育的决定》，政府主导、面向市场、多元办学的职业教育办学体制正在形成；民办教育规模明显扩大，成为教育事业重要组成部分；政府举办的义务教育阶段学校全部实行“一费制”收费办法；落实 “两免一补”政策，加大对农村义务教育阶段贫困家庭学生的补贴力度。文化领域：公益性文化事业单位内部机制改革力度加大，经营性文化事业单位转企改制取得积极成效；文化领域结构调整和资源整合步伐加快；以国有电影制片单位股份制公司制改革为重点，广播影视事业改革势头良好；中小学教材出版发行招投标试点继续推进。卫生领域：新型农村合作医疗制度试点范围扩大到641个县，共有1.63亿农民参加了合作医疗；城市医疗服务体制改革试点着手进行，各地在发展社区卫生服务方面取得新成效；以纠正医药购销和医疗服务不正之风为重点，加强了医疗服务监管。

7、就业、收入分配和社会保障体制改革继续深化。在就业方面：国务院发布《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，各地区各有关部门进一步完善体制、落实政策，千方百计扩大就业，促进下岗失业人员再就业。在收入分配方面：各地调整了最低工资标准；有关部门加大了规范收入分配秩序的力度。在社会保障方面：吉林、黑龙江两省完善城镇社会保障体系试点进展顺利；在总结东北三省试点经验的基础上，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，部署进一步扩大基本养老保险覆盖范围等工作；城镇社会保险覆盖面继续扩大，年末全国养老、医疗、失业、工伤和生育保险参保人数分别达17300、13500、10600、8000和5100万人；国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨工作稳步推进；已有17个省份出台关于加快建立健全城乡特困群众社会救助体系的政策，纳入各类社会救助对象总数超过1亿人次；城市居民最低生活保障标准继续提高，保障范围进一步规范；建立农村低保制度的省份已由上年底的8个增加到12个。

8、对外开放的制度保障不断完善。在外贸方面：实现工业品出口配额招标商品全部公开招标；大力推进电子口岸建设和“大通关”建设；进一步下放外贸经营备案登记权限；完善货物自动进口许可和货物进口许可证管理；取消羊毛、毛条、天然橡胶等商品的进口指定经营。在利用外资方面：修订和实施《外商投资产业指导目录》，限制高能耗、高污染的外商投资项目；进一步完善外商投资企业监管办法，建立外商投资审批责任追究制和行政公示制；发布实施《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》和《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》。在“走出去”方面：有关部门联合起草“走出去”战略的总体指导文件；协调推动能源和重要矿产资源合作项目取得积极进展；以境外国有资产及境外并购监管为重点，加强和改善对境外企业的监管；调整境内银行对境外投资企业融资性对外担保管理方式，提高资金使用效率。在应对加入WTO后过渡期工作方面：认真开展WTO新一轮谈判工作，为我国发展赢得更大空间；完善贸易救济措施等保护国内产业的手段，初步建立覆盖重点敏感产业的产业安全预警监控体系。

9、行政管理体制改革力度增强。政府机构改革取得新进展：调整安全生产监管体制，设立国家安全生产监督管理总局；成立了国家能源领导小组办公室；改革国家统计局直属三支调查队管理体制；基本完成省以下国土资源干部管理体制改革。依法行政全面推进：落实《全面推进依法行政纲要》，大部分部门和地方出台了贯彻“纲要”的实施意见；国务院颁布《信访条例》，加大保护信访人合法权益力度；继续贯彻《行政许可法》，进一步清理、减少和规范行政审批，完善核准、备案制度；颁布《公务员法》，完善了公务员新陈代谢机制、竞争择优机制、激励保障机制及监督制约机制；各级人大和政府的立法工作显著加强。政府职能转变步伐加快：继续推进政企分开、政资分开、政事分开，政府社会管理和公共服务的职能明显增强；党中央、国务院发布《关于进一步推行政务公开工作的意见》，各地区、各部门加大政务公开力度，更好地为基层、企业和社会公众服务；加快建设体现科学发展观和正确政绩观要求的经济社会发展综合评价体系和干部实绩考核评价体系，有关部门开展绿色GDP核算指标体系试点。行政问责制度进一步强化：加大推行行政执法责任制的力度，有关部门抓紧制定行政过错责任追究制度；不少地方建立和完善了岗位责任制、首问负责制、限时办结制、服务承诺制、过错追究制等一系列制度。

行政管理体制改革的一大亮点是，2005年6月，国务院第96次常务会议批准上海浦东新区进行以行政管理体制改革为重点的综合配套改革试点，并作出总体部署。11月，国家外汇管理局在浦东推出跨国公司外汇资金管理方式改革试点，促进在华设立的中外资跨国公司地区总部设立跨境运作的资金中心、财务中心，完善国际化、市场化的投资环境，推进金融创新和金融中心建设，标志着浦东综合改革配套试点迈出了实质性的第一步。

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